“4494.c威尼斯全球化与比较法律系列讲座”——加州大学洛杉矶分校法学院教授、埃米特气候变化与环境研究所联合主任王立德（Alex Wang）讲座顺利举办
时间：2022-12-09 来源：对外事务办公室作者： 岑佳冬
2022年12月4日，加州大学洛杉矶分校法学院教授、埃米特气候变化与环境研究所联合主任王立德（Alex Wang）作为4494.c威尼斯“Global & Comparative Law”系列课程项目的主讲嘉宾，以“加州的排放权交易”为主题顺利举办了讲座。本次讲座由4494.c威尼斯副教授陈若英主持，4494.c威尼斯研究员金自宁、研究员巩固、助理教授吴凯杰担任与谈人，二百余人在线参与。
本文以文字实录的方式呈现讲座核心内容。
王立德：
本次讲座的内容主要围绕我与团队之前编写的《加州的排放权交易》这一报告展开，包括传统污染物和温室气体的排放交易体系，希望能为中国学者和政府部门提供加州的经验与教训。报告具体分为三个部分：第一，关于排放权交易的争论；第二，关于两个具体案例的介绍；第三，关于国外对中国体系的看法。
第一部分是关于排放权交易的争论，包括优点和缺点两方面。优点为效率高且成本低；市场机制更易管理；得到的收入可用于达到政策目标和可提升能力建设。缺点为存在政治、经济障碍；早期设计较为宽松，后期难以收紧；需要政府介入市场调控价格；对监管能力要求高和对抵消机制实效的争议大。
对此，我们的报告提出三个排放交易体系的基本原则。首先，需要不断改革和进步。其次，需要杜绝反效果。体系设计不良可能会补贴污染行为。最后，需要采取组合策略。排放交易体系是监管组合的一部分，应当与命令控制机制综合使用。
排放权交易体系的设计元素包括：体系的种类、覆盖排放量、限额雄心、分配方式、留存、抵消、监测、报告与核查、问责与改革机制和收入使用。
第二部分是关于两个案例的介绍。
RECLAIM是洛杉矶区域传统污染物（氮氧化物、二氧化硫）的交易体系，开始于20世纪90年代。从限额分配的变化看，90年代排放下降最快，2003年后下降速度较慢。这可能是因为2000年左右加州能源危机导致能源和排放权价格增长。
关于RECLAIM体系的效果，报告提出：第一，企业的排放有所降低，但不能确定是否是市场机制带来的。第二，效果可能不如传统的命令控制的替代选择。第三，市场机制可能存在环境正义问题。企业通过购买排放权可能会使居住在工厂周边的公民受到更严重的污染。
GHG ETS是加州的碳限额与交易项目。在该交易机制中，排放权分为免费分配和购买两部分。在加州，交通和电力行业是最重要的排放源，其到2030年的排放要降低到45%左右。加州的目标是在2045年实现碳中和。
关于GHG ETS体系的效果，报告提出：第一，减排效果较好，但市场机制所起的作用未必很大。第二，许多企业留存了没有用完的免费排放权。第三，可能存在排放泄漏。排放权价格过高可能会导致企业转移。第四，抵消的技术性强，争议较大。第五，存在立法权分配上州的优先问题。地方政府被限制制定更严格的温室气体排放标准，不利于环保目标。第六，存在环境正义问题。第七，排放权交易的收入对环境有利。
报告进一步总结了两个案例的经验教训，即经济学家提出的理论优势在实施的过程中未必存在，排放权交易不能作为环境保护的主要手段，应当与行政机制组合运用。
第三部分是针对中国的碳排放权交易体系所提出的建议。中国的机制与加州的相比，最大的区别在于体系的种类。中国是可交易绩效标准而非排放量总额限制下的交易。由于不存在排放绝对总量限制，中国的机制虽然能够鼓励发电行业提高排放效率，却缺乏燃料转换以及开发可再生能源的激励。
具体建议包括：第一，严格基准，规定限额。第二，提供燃料转换激励。第三，鼓励拍卖。中国的排放权主要是免费提供，而拍卖的收入可用于补贴，帮助可能受害的群体。第四，中国可以就美国目前对抵消的争议进一步开展研究。第五，与其他政策相协调。排放交易体系应当与电力电网等相关政策进行协调。
陈若英：
王教授的介绍对于我们思考存在的障碍以及各方面因素是否成熟很有启发。一方面，法学、政治学等其他社会科学研究能够帮助我们看到理想的经济学模型在现实中可能会出现的问题；另一方面，经济学也为我们打开了思路。王教授报告中对排放交易体系的批评在于，该制度实际上没有达到预期的环境效果；但是，可能更需要追问的是如果把类似的资源投入其他制度，能否取得相匹配的环境效果；也就是说，另一种看待这个问题的方式是去问现实可行的选项中是否存在更好的替代。
王立德：
在美国有很强的意识形态背景，对市场和政府作用的看法存在很大争议。在八九十年代市场的意识形态可能是最强的。过去十到十五年开始越来越注意到各自的问题和优势。中国可能比较习惯行政手段，不同机制放在一起使用的效果会更好。
金自宁：
王教授的介绍对中国目前排放交易制度的推进和实践的探索非常有借鉴和启发意义。关于传统污染物交易和碳交易之间的异同和关联性，我有三点疑问。
第一个问题是关于传统污染物交易市场的失败教训。王教授的书面报告中提到传统污染物的交易市场在加州失败了，而在中国也是试点多年却一直没有实质推进。这说明存在很多未解决的问题。请问除了企业的游说外，导致加州传统污染物排放交易失败的原因还有哪些？
第二个问题有关制度原理。在中国，全国的碳交易管理办法中没有提到价格控制和碳储备（留存）制度，但地方试点立法中曾做过类似规定。从基本原理上来说，价格控制应当慎重进行。因为市场机制运作的核心是价格机制，对价格干预太过就与传统的命令控制机制没有区别了。能否就加州关于碳市场价格控制的经验教训进一步分享？
第三个问题有关降污和减碳的协同治理。碳交易市场在起到碳减排作用的同时也会产生减污的客观效果。2018年中国将应对气候变化的职能划归到生态环境部，擅长传统污染物治理的执法人员现在也要加强对碳管理的学习。从加州的经验来看，碳交易市场的设计如何纳入减污的考量？
王立德：
传统污染物交易机制效果不好主要有两个原因。第一，2000年的能源危机导致排放权的价格过高，政府缩小了市场的覆盖范围。第二，根据美国《清洁空气法》，州有权设计减排的州执行计划。2015年共和党在洛杉矶地区政府组成中占优势，环保组织就当时减排的日程提起公益诉讼，认为政府设定的限额不符合最佳技术下企业应当履行的减排量。由于认为该机制效果不佳，最后就回到了行政手段。
关于价格控制，设定最低价格也很重要。目前加州有最低价格和最高价格，最低价格逐年提升，促使企业受到该信号的影响进行减排。
关于降污和减碳的协同治理，这两个市场目前在加州，无论是政府层面还是企业层面，在实际操作上都是分开来的。这存在一定的历史原因。协同治理需要各方提升自身的能力和增加经验。在国际上没现成经验的情况下，也可能是中国进行探索的良好机遇。
巩固：
王立德教授团队的报告全面系统地介绍了美国在气候变化应对方面最积极、最先进、最成功的地方经验和宝贵教训。同时，报告涉及大量资料数据的收集整理，从海量信息里归纳相关要点进行系统呈现，着实不易。如果从精益求精的角度来看，在理论挖掘和解释方面还有较大空间。
我有几点学习体会。第一，碳排放交易本质上是复杂的制度体系，需要各方面齐头并进、共同努力。第二，碳排放交易本质上是比较昂贵的制度，涉及很多具体技术问题的处理。第三，排放交易是气候变化应对制度中的一种，不是或者不应该是减碳的主要工具。第四，该制度比起命令控制措施更为灵活。其中，碳抵消等灵活机制的引入在更广泛的范围内促进了减排。第五，该制度在筹集环保资金并用于环境救济方面发挥着独特的作用。第六，该制度体现着“环境有价”的思想并且逐步推动相关实践。第七，应该更加重视辅助性制度的建设，如信息报告和公众参与等。
最后请教王教授两个问题。一是美国目前对碳方面超量排放或者对碳排放义务的瞒报是如何处理的？公民诉讼或自然资源损害赔偿诉讼能否适用到气候变化的领域？第二是美国政府在碳排放方面实行干预的权力基础是什么？除了《清洁空气法》外是否存在更高层次的依据？
王立德：
我们团队对报告的定位是决策咨询报告，而非学术文章，所以并未偏重理论探讨。关于瞒报或超额排放的后果，在美国经常会追究刑事责任和民事责任，但具体适用情形要查询相应的法律规定。
关于公益诉讼，如果起诉政府监管不足通常很难胜诉。因为法院知道政府部门永远是资源不足的，政府对于执法资源的分配享有裁量权。当然，如果企业明确超标排放，或者法律有明确要求却没有做到，则可以提起公益诉讼。
关于法律基础，碳交易制度的提出伴随着这个机制是否为一种税的争论。如果定性其为税，则只能立法以2/3比例而不是简单多数通过；这里也存在着不确定性。在加州通过碳交易市场立法时，倡议者为获得更多支持票，做了不少妥协。
吴凯杰：
我主要谈三点，包括补充背景、学习心得和问题求教。
首先是补充背景。王教授提出的建设性竞争概念，也就是全球对气候变化的关注会促使建设性竞争，让各个国家都采取行动应对气候变化。这在应对气候变化的国际格局、中美关系背景下对我启发很大。
其次是学习心得。关于比较研究方法。第一个要点是功能主义的视角。中美的碳排放交易制度共同的基础是追求减排的目标。例如减排的功效、透明性与可靠性、能否获取环保方面的收入和行政能力等考量因素或指导性的标准也恰恰是中美共通的，这是中美可以进行比较的基础。第二个要点是考虑国情差异。中美在历史、政治和文化等方面存在差异。中国的制度建构往往是在试点中积累经验、凝聚共识，而美国可能倾向于经过充分讨论、凝聚共识之后再付诸实践。因此，王教授团队的报告中指出的前期宽松政策而后面调整困难的问题在中国可能不能视为问题。另外，从行政机关同时具有减污和降碳的管理权来看，中国在减污降碳协同治理方面具有优势。
最后提一个问题：碳税在经济学方面被认为成本更低、可行性更高，并能提供稳定的价格信号，但在中美的实践中都遇到了较大阻碍。如果考虑授权立法的可能性，在美国的联邦和州的层面是否可以开征碳税作为碳排放交易机制的补充？若开征的话，如何与碳排放交易体系进行有效配合？
王立德：
税的问题在美国主要是政治可接受度的问题。今年，美国的《通货膨胀削减法案》可能是全美历史上力度最大的气候变化法，该法案主要运用了补贴机制。征收碳税近期在美国没有太大可能性。
《通货膨胀削减法案》的背景就是美国政府与中国政府的竞争。这种竞争有我提出的建设性的一面，但也可能存在负面后果。比如，美国的做法将提高太阳能等的价格，可能会对全球气候变化行动不利，也无法达到鼓励美国企业与中国企业竞争和发展国内经济的目的。与此形成对照的是，中国的政策降低了太阳能、风电和电池的价格，对全球帮助很大。
主讲人简介：
王立德（Alex Wang）是加州大学洛杉矶分校法学院教授和埃米特气候变化与环境研究所的联合主任。他重点研究中国环境治理的相关法律和政治，研究领域涉及中国气候政策、中美环境合作与竞争、环境官僚主义、信息披露、公共利益诉讼、国有企业在环境治理中的作用，以及治理改革的象征性用途等方面。
