Sean Cooney：疫情之下如何保障各国一线工人的职业安全卫生
时间：2022-11-08 来源：对外事务办公室作者： 鲁姝婷、寇雨琦
2022年11月1日，4494.c威尼斯全球教席学者、前澳大利亚墨尔本大学法学院副院长、法学教授Sean Cooney以“工作场所健康与安全：全球视野下的法律分析”为主题开展了一场线上学术讲座。讲座由4494.c威尼斯助理教授阎天主持。百余名学生线下通过教室直播设备共同参与，同时，还有近百名校内外师生通过腾讯会议平台在线参与讲座，反响热烈。
本文以文字实录的方式呈现讲座核心要点。
Sean Cooney：
一线工人（Frontline Workers）的职业安全卫生保障在新冠肺炎疫情全球大流行的背景下进一步受到威胁，更加需要得到重视。一线工人包括医生和护士等卫生保健人员、老年护工或儿童护工等其他护理人员、运输工人、食品配送员、警察、保安人员和清洁工等。这些人群受到疫情的影响非常严重。他们经常与人直接接触，又缺乏个人防护用品，且在疫情初期，卫生机构给他们的健康建议并不准确，甚至存在错误，因此他们感染新冠肺炎的风险非常高。此外，一线工人还面临着疫情带来的精神健康问题以及包括性骚扰在内的暴力和骚扰问题等。2021年，国际劳工组织针对“职业安全卫生系统如何保护10个不同国家的一线工人”的主题展开了研究。该研究由我和其他学者共同负责，从经济、社会和法律三个方面聚焦一线工人的职业卫生安全问题。我主要负责法律部分。根据研究结果撰写的《世界就业和社会展望：2023年趋势》报告将于2023年由国际劳工组织发布。本研究主要围绕“在疫情期间，职业安全卫生法对一线工人的保护情况如何？”“考虑到国情不同，应吸取的经验教训？”等问题展开，覆盖了中国、西班牙、澳大利亚、英国、美国、意大利、哥伦比亚、日本、卢旺达和巴西十个国家。因为不同国家的国情有很大差异，为了开展普遍的评估，所以本研究以国际劳工组织有关核心公约的基本价值作为评估框架。
2022年，国际劳工组织通过修正《国际劳工组织工作中的基本原则和权利宣言》将安全健康的工作环境确定为工人的一项基本劳动权利。目前，国际劳工组织关于职业安全卫生问题主要有两个核心公约，分别是第155号公约《职业安全卫生及工作环境公约（Occupational Safety and Health Convention, 1981）》和第187号公约《关于促进职业安全卫生框架的公约（Promotional Framework for Occupational Safety and Health Convention, 2006）》 。此外，还有两个重要的非核心公约，分别是第161号公约《职业卫生设施公约（Occupational Health Services Convention, 1985）》和第190号公约《关于消除劳动世界中的暴力和骚扰的公约（Violence and Harassment Convention, 2019）》。
上述四个国际劳工组织的公约蕴含着七个基本价值。它们分别是协调统一的国家职业安全卫生政策、制度和计划；全面覆盖所有工人；防患于未然的文化；明确的权利和义务；对规定的遵守；政府、雇主和工人的合作；以及与其它系统的协调，如卫生系统。这七个基本价值构成了我们研究的评估框架。
新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，各国的职业安全卫生系统在保护一线工人方面主要存在以下八个问题。
第一，许多国家的职业安全卫生法的覆盖范围太窄，忽视了弱势工人，包括派遣工人、自雇型工人、平台工人和家政工人。但澳大利亚、中国、新加坡和新西兰在这点上表现较好。这些国家的职业安全卫生法的覆盖范围相对较广。
第二，许多国家颁布了过多规范性文件。这些规定非常杂乱且前后不一致，让人感到非常困惑。
第三，在部分国家的职业安全卫生立法中，用人单位的职责并不明确，尤其是在预防伤害方面。但欧盟、中国和澳大利亚在这点上表现较好。
第四，迄今为止，很少有国家出台新的法律以应对未来的大流行病。在本次研究涉及的国家之中，只有韩国出台了相关法律。
第五，许多国家不愿意将新冠肺炎列为一种职业病。
第六，许多国家的职业卫生服务和监察机构都已经不堪重负，无法应对危机。
第七，疫情初期的职业安全卫生措施基本不是由三方参与的（即政府、雇主和工人三方）。但目前这一情况在大多数国家都已得到改善。
第八，许多工人在工作的同时承担着较重的家庭责任（如看护儿童和老人），因此实行更为灵活的工作制已成为各国共同面临的问题。
以下是对于各国的职业安全卫生系统的一般性建议：
第一，批准和实施国际劳工组织的相关公约，尤其是第155号公约、第187号公约和第190号公约。
第二，确保本国的职业安全卫生法能够全面覆盖所有工人。
第三，在涵盖所有受影响的工人的基础上，给用人单位制定明确的权利和义务。
第四，确保三方机制（涵盖非典型劳动者）在国家和用人单位两个层面的有效运行。
第五，确保为劳动监察机构及其执法提供充足的资金支持。
第六，协调职业安全卫生系统与其他系统，包括劳动（工作安排）和社会保障（收入）。
我们的报告还对各国职业安全卫生系统在应对疫情方面提出了一些具体的改善建议：
第一，制定关于空气传播疾病的职业安全卫生标准。
第二，制定在疫情大流行背景下保护工人心理健康的标准。
第三，确保职业安全卫生系统和公共卫生机构能够对新信息迅速做出反应。
第四，审查职业健康服务和职业安全卫生监察机构在应对空气传播疾病和保障工人心理健康方面的有效性。
第五，探索具有约束力和不具有约束力的规范性措施与不同的执法技术之间的平衡。
第六，将新冠肺炎列为一种职业病。
第七，明确工人在传染性空气传播疾病流行时拥有退出工作的权利。
第八，改进报告系统和数据的收集方式。
阎天：
国家的政治实践与国际劳工组织的理想相差甚远，这是因为当今世界几乎每个国家的国内政治都表现出很强的对抗。在这样一个两极分化的政治环境中，我对国际劳工组织的理想能否实现抱有很大的怀疑。
Sean Cooney：
当前很多国家的国内政治的确呈现出这种两极化的态势，短期内确实很难实现不同观点之间的有效对话。但我认为，从长远来看，我们还是在向着国际劳工组织的理想前进。
提问一：
国际劳工组织是如何界定职业安全卫生的呢？从公约所蕴含的七个基本价值来看，国际劳工组织似乎主要关注工人在感染前的预防措施。国际劳工组织是否也研究了每个国家在工人感染新冠后所采取的措施，以及是否评估了受感染的工人在此种情况下的福利情况？
Sean Cooney：
在职业安全卫生方面，我们首先强调的肯定是预防，但是不可避免有一些工人仍然会受到伤害。我们注意到，有些工人在感染了新冠之后无法工作，尤其是平台工人，而不工作就会没有收入，无法维持生计，所以很多国家的工人在感染之后仍坚持回到工作岗位去。这是一个很严重的问题。我认为应该通过制定法律为所有工人提供适当的收入支撑。这种保障应该涵盖平台工人和非全日制工作者。目前，不同国家正在采取不同的做法，我们的报告中也有部分涉及这个问题。
提问二：
“独立承包商（independent contractors）”是澳大利亚的“工人（workers）”类型之一。“独立承包商”在这些国际劳工组织公约中是否属于“工人”呢？
Sean Cooney：
在英语中，“工人”是一个模棱两可的概念。不同国家在使用英语中的“工人”一词时，其背后的含义也可能是不同的。目前，澳大利亚对“工人”的界定范围比“雇员（employees）”更广，其包含了“独立承包商”。总的来说，当前不同国家的一个共识是“工人”不应该只包含“雇员”——这一点在第190号公约中体现得非常明显。第190号公约关于适用范围的中文表述是“本公约保护劳动世界中的工人和其他人员，包括由国家法律和惯例界定的雇员；以及工作人员，无论其合同状况；接受培训的人员，包括实习生和学徒工；就业已被终止的工人；志愿者；求职者和应聘者以及履行雇主权限、义务或责任的个人”。我们可以看到它的覆盖范围是非常广的，显然可以涵盖“独立承包商”。
事实上，随着平台经济的发展，职业安全卫生保护已经不能只局限于传统的“雇员”。我记得中国人社部等部门曾在去年出台了一个关于平台工人的意见。该意见将工人分为了三种类型。其他很多国家也有相似的实践。
提问三：
很多国家的职业安全卫生法没有覆盖到自雇型工人，但现在有很多这样的工人存在，比如一些人通过在网上销售产品等方式自谋生计，并没有人直接雇佣他们或者直接影响到他们的健康与安全。我们应该如何保护这部分工人的权利呢？应该由谁来承担相应的法律责任呢？
Sean Cooney：
事实上，平台公司对于平台工人应需承担相应的法律责任。因为平台公司对他们起着控制作用。而对于这些自己在网上销售商品的人，如何保障他们的职业安全卫生，是一个更为复杂的问题。我们可以尝试出台相应的法规。以美国公司亚马逊为例，它雇佣印度、越南、非洲等地的工人，它的服务却是面向欧洲、澳大利亚、韩国等地的，对于这些工人应该适用哪个国家的法律呢？这是一个很难的问题，我认为要解决这个问题我们还有很长的路要走。总的来说，在工人的职业卫生安全问题上，当只涉及一个司法管辖区时，情况相对比较简单。但在国际化的背景下，情况是很复杂的。
提问四：
《澳大利亚职业安全卫生示范法（Australian OHS Model Act）》中的一些条款会因为新冠疫情的影响而需要修改吗？
Sean Cooney：
我认为法律条款本身不需要修改。就像在中国存在法律、法规和规范性文件。其中法律是很少修改的，而规范性文件则经常修改。我们需要做的不是修改法律本身，而是尝试在新领域更好地适用现有的法律。
提问五：
研究小组在收集问卷调研不同国家的情况的时候如何确保信息的真实性？因为填写问卷的人可能会倾向于选择一些保守的选项，而避免选择比较极端的选项，所以信息的真实性可能会受到影响。有哪些方法可以减少这种消极影响呢？
Sean Cooney：
该研究中我负责的部分主要是法律分析，信息收集部分是由研究小组的其他成员负责的，所以对于相关内容我并不是很清楚。但据我所知，他们有多个信息来源，而不只依赖于对工人的问卷调查。另外，他们在收集数据时也考虑到了来自不同司法管辖区的工人对于问题的认识。研究小组的其中一个很重要的信息来源是政府的统计数据。举例来说，起初我们都认为受疫情影响最严重的是卫生工作者，但通过政府的统计数据发现，事实上受影响最严重的是运输工人和食品配送员。
提问六：
目前国际劳工组织公约规定的很多权利都不能适用于所有“工人”，我们应该怎样使全体“工人”都能享有和“雇员”一样的权利呢？
Sean Cooney：
要实现所有“工人”享有和“雇员”一样的权利是一个渐进的过程。很多国家都在做相应的尝试，比如中国出台了保护平台工人的相关意见，其他一些国家也有类似的政策。这是一个逐步探索的过程，在实践过程中也要充分考虑不同的国情。
提问七：
在澳大利亚，当工人遭到职业安全卫生伤害需要寻求赔偿时，国际劳工组织公约的作用是否会被澳大利亚本国的《公平工作法案（Fair Work Act）》所取代呢？
Sean Cooney：
在澳大利亚，国际公约不能凌驾于国内法之上。就像在中国，国际公约必须通过国内法得以实施。在澳大利亚，国家层面的法律和州层面的法律应当具有一致性，但国内法可能和国际劳工组织公约的规定不一致。
开讲学者简介：
Sean Cooney 是前澳大利亚墨尔本大学法学院副院长、法学教授，其研究领域涉及国际法、以亚洲为重点的比较劳动法和雇佣法。他致力于研究提高国际劳动标准的新方法，参与研究中国劳动法改革、澳大利亚劳工法的执行以及评估亚太地区国家法律变革影响的多个项目，并曾在美国、中国和澳大利亚的法律期刊上发表多篇学术文章。他于 2014 至 2016 年间作为专家在日内瓦国际劳工组织（ILO）劳动法与改革部门任职，为中国、印度、马来西亚、缅甸、巴基斯坦、越南等国政府提供建议，他目前仍为国际劳工组织提供咨询。他拥有墨尔本大学学士学位、哥伦比亚大学博士学位，并有劳动法和行政法领域的律师执业经历。
