文章来源：本文删节版发表于《上海法治报》2022年12月23日第7版。

　　2022年年底开启走出新冠疫情的步伐，2023年最终与病毒共存，回归生活和工作的常态，应该已经成为定局，尽管我们仍然需要面临病毒一波波的冲击，付出一定的、甚至是令人悲痛的代价。

　　进入21世纪以后，我们先后经受了两次严重的传染病危机，一次是2003年的SARS，一次就是2019年底开始的新型冠状病毒。后者的规模之大、持续之长、危害之深、创伤之痛，远远超过前者。SARS之中以及之后，《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法》《重大动物疫情应急条例》《突发事件应对法》等法律、行政法规先后出台或修订，是对SARS防治过程的反思。新冠疫情发生三年以来，国家层面上的立法尚未作任何调整。或许，新冠疫情处置的繁重工作，以及期间始终存在的不确定性，令立法者无暇顾及也未形成足够共识推进法律修缮。

　　然而，痛未定时当思痛，莫待痛去皆软埋！民间俗语“好了伤疤忘了疼”，风险认知学的可得性启发原理（availability heuristic）——人们更容易记住熟悉的风险、显眼的风险以及最近发生的事件，说的都是同一种现象。可以肯定的是，在21世纪以及未来的人类岁月，突发的、未知的公共卫生事件还会在某个不确定的时刻爆发。当那个时刻来临时，是否可以做得更好，是否可以通过良法善治，不再重蹈或尽可能少蹈覆辙？这是当下以及未来都需认真思考的重大课题。其中，至少有六个方面是相关法律完善应当予以审慎对待的。因篇幅有限，不能充分论述，也不能结合具体条款一一阐明，仅提出观点。

1.疫情信息及时、准确发布

　　疫情信息发布的及时、准确，是做好防疫的前提，可这又是一项非常棘手的任务。第一，它会面临不确定的风险信息，即刚开始出现的证据在科学上可能还不足以确定到需要发布广泛预警的程度；第二，它会面临不确定的决策后果，即若决定发布，可事后证明是虚惊一场的话，有可能已经造成大面积恐慌的成本；若决定不发布，可事后证明的确是重大疫情的话，有可能错过采取防疫措施的最佳时机。立法需要重点考虑修改之处是：（1）明确县级以上地方人民政府在各自管辖区域内都有一定的预警权限和责任；（2）明确任何单位和个人都不得禁止掌握疫情信息的个人、组织在公共空间发表疫情相关言论，只要后者并非无中生有、恶意制造不实信息；（3）明确县级以上人民政府及其卫生部门应当通过公开、透明、坦诚的风险交流，将疫情的确定性和不确定性向公众说明，解答公众的各种疑问，以健康有序的公共议论，保障公众的及时知情，阻遏谣言的散播。

2.应急状态及其决定、宣布程序

　　《治安管理处罚法》第50条第（一）项“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”，“处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”，在新冠疫情防控中，经常为公安机关所适用。然而，紧急状态是一项特殊的宪定制度，此次疫情爆发以来，全国人大常委会或国务院从未行使紧急状态决定权。我国非常态法治已有紧急状态和应急状态区分，但也没有任何机关宣布新冠防控是一种应急状态，而许多措施是在应急状态下才能采取的。因此，需要明确规定：（1）什么是应急状态，与紧急状态的区别是什么；（2）应急状态必须由特定的机关进行决策后宣布。

3.防疫决策和执法主体及其权限

　　对于从事防疫工作的任何组织和个人而言，“法无授权不可为”，“未经法定委托不可为”。否则，任何一个突发疫情，特别是需要联防联控机制予以应对的重大疫情，都会带来执法的混乱和无序，造成居委会、物业公司、社区保安等都可以动辄采取限制行动自由、侵犯私人住宅的措施。因此，立法应该更加细化明确：（1）决策机构，即什么机构有权以自己名义作出采取哪些应急措施的决定；（2）执法机构，即什么机构可以自己的名义执行什么决定或采取什么应急措施；（3）受委托组织和个人，即决策和执法机构在什么情况下可以委托其他组织或个人以决策或执法机构的名义执法。

4.文明、公正的行政执法程序

　　文明、公正执法已是普遍共识和要求，但尚未有立法对防疫的执法程序予以严格要求。立法需要明确和细致地规定：（1）执法人员应当表明所属机构的名称和执法人员的姓名；（2）无论是调查询问还是采取强制性措施，都应当向行政相对人出具盖有单位公章的书面决定；（3）应当充分听取行政相对人的意见；（4）应当充分说明调查询问或采取强制性措施的理由；（5）全程应当通过执法记录仪或其他电子设备记录执法过程，也应当允许行政相对人或公众通过电子设备或其他手段记录执法过程。

5.疫情防控比例原则的具体要求

　　在这次疫情期间，行政法上的比例原则经常被专家和公众用来质疑某些防疫措施的合理性，应当在立法上将比例原则的三个具体要求明细化，而不是仅仅以模糊抽象的措辞——如合理的、必要的、适度的——表达。具体要求是：（1）所采取的防疫措施应当是可以实现特定防疫目标的；（2）所采取的防疫措施是在可以实现特定防疫目标的各项措施中对当事人合法权益损害最小的；（3）所采取的防疫措施与所要实现的特定防疫目标是相称的，不能以损害巨大的措施实现收益很小的目标。而且，比例原则适用于防疫措施的决定和执行，允许公众和当事人就防疫措施是否符合比例原则提出意见。

6.备案审查、司法审查的可得性

　　防疫期间针对具体防疫措施的合法性、合理性，不可避免会有争议。争议的解决会更有利于防疫共识的形成和凝聚。因此，立法应当明确：（1）任何单位和个人都可以对防疫相关规范性文件依法提出备案审查的请求，备案审查部门应当受理、及时作出决定并公开；（2）防疫措施相对人认为防疫措施侵犯其权益的，可以提出行政复议，对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；（3）复议机关或人民法院不得以防疫措施实施主体不明、疫情防控工作紧急等为由拒绝受理和审理。